۱۳۹۰-۱۲-۱۷، ۰۵:۴۱ عصر
دولت های ساده ودولت های مرکب
مقدمه:
حکومت های محلی پدیده ای هستند که در قالب دولت و حکومت معنا و مفهوم یافته و در چارچوب دولت و حکومت پا به عرصه وجود گذاشته و تکامل می یابند.
دولت و حکومت ارتباط بسیار نزدیکی با هم دارند که این ارتباط نزدیک باعث شده که این دو واژه اشتباهاً به جای هم به کار برده شوند.
" دولت " نهادی است که از طریق آن فراگرد های سیاسی شکل گرفته و رسمیت پیدامی کند. دولت مفهوم حکومت را که محدود تر است در بر می گیرد. "حکومت "
به معنی اشخاصی است که مقامات رسمی را در دست دارند و از جانب دولت اعمال قدرت می کنند .به عبارت دیگر دولت سازمانی است سیاسی،« یعنی برای حفظ نظم و امنیت ایجاد شده است » که از دو طبقه فرمانروایان و فرمانبران تشکیل شده است. طبقه فرمانروایان را حکومت می گویند. پس حکومت کارگزار و نماینده دولت است.چون دولت یک مفهوم انتزاعی است،لذا هدف های دولت به وسیله حکومت تعیین و به اجرا در می آید.
بنابراین حکومت ابزار دولت است که تغییر می کند ولی دولت دارای ثبات نسبی است.
این گونه میتوان نتیجه گیری کرد که نهاد دولت جهت بقاء خود نیازمند نوعی مدیریت دولتی است تا از طریق آن اهدافش را محقق سازد، که البته در صورت تناسب شیوه مدیریت با چارچوب و ساختار دولت است.
حکومت های محلی:
علمی میان رشته ای است.از علومی مثل مدیریت دولتی،علوم سیاسی،علم اقتصاد و حقوق تشکیل شده است.
ساختار دولت:
برای تنظیم روابط اجتماعی در هر جامعه ای یک الگوی ساختاری نیاز است تا این روابط از طریق آن به جریان افتد.دولت ها از نظر ساختار به دو دسته تقسیم می- شوند:
1- دولت بسیط « یکپارچه»
2- دولت مرکب«چند پارچه»
1- دولت بسیط:
دولتی است با مرکزیت سیاسی واحد،مبتنی بر وحدت عناصر، «تشکیلات،جمعیت و سرزمین واحد» با شخصیت حقوقی واحد،و قانون اساسی واحد اداره می شود.
در این گونه کشورها،واحد های حکومتی«استان،شهرستان و...» فاقد حاکمیت اند و به عنوان واسطه میان شهروندان و حکومت ملی هستند.تمرکز سیاسی به طور ذاتی در ویژگی دولت های بسیط نهفته است و از طرفی دیگر تمرکز اداری « انجام امور اقتصادی و اجتماعی مردم از طریق کارگزاران حکومت مرکزی » نیز منعی وجود ندارد.ولی از آن جایی که اداره امور جامعه مدرن وظیفه ای گسترده و خارج از توان حکومت مرکزی است،اغلب کشورها با ساختار بسیط ، می کوشند تا تصدی- گری دولت را کاهش داده و واحد های حکومتی را فعال تر کنند.
کشور هایی همچون ایران،انگلستان،فرانسه،ایتالیا و سوئد و...دارای ساختار بسیط هستند.
2- دولت مرکب:
مشتمل بر حاکمیت های پراکنده که در آن چند دولت با قوانین اساسی متعدد بنا به مصالح و مقتضیات با ایجاد رابطه حقوقی مشخص، مبادرت به تشکیل دولت با قانون اساسی خاص نموده و پاره ای از مراتب حاکمیت را به آن می سپارند.نمونه های بارز آن دولت های متصل، متحد و متفق است.
1-2_ دولت های متصل:
نوعاً از پدیده های تاریخی هستند و مجموعه ای از دولت های پادشاهی اند که بنا به دلایل نظامی و وراثتی تحت اقتدار سلطان واحد قرار می گیرند.اروپا نشان دهنده نمونه های فراوانی از آن است.
*اتصال: زمانی است که دو کشور از نظر داخلی مستقل از هم و دارای سیاست های خارجی منحصر به خود باشند و در عین حال یک پادشاه آن دو را اداره نماید.مثل اتصال هلند و لوکزامبورگ از سال 1815تا 1890.
*اتصال واقعی: زمانی است که چند دولت با حفظ استقلال در امور داخلی نسبت به یکدیگر، با داشتن برخی سیاست های مشترک و واحد، تحت اقتدار یک پادشاه قرار دارند. در این حالت،علاوه بر شخص پادشاه، برخی نهاد های مشترک در زمینه های دفاعی و مالی شکل می گیرند که عامل اتصال به حساب می آیند.اتصال سوئد و نروژ از سال 1815تا1950.
2-2_ دولت های متحد « فدرال»:
دولت هایی هستند که با حفظ استقلال در امور داخلی ومحلی،قسمتی از امور مهم و سرنوشت ساز خود را در یک دولت مرکزی، متمرکز می شوند و قدرت واحد و مشترکی را به وجود می آورند. بدین ترتیب،هر دولت با قانون اساسی مستقل خود،در عین حال در یک دولت متحد مرکزی،با قانون اساسی مشترک و لازم الاتباع عضویت دارد.اوصاف کلی دولت های متحد،مبتنی بر وحدت در امور بین- المللی،مشارکت در امور ملی و پراکندگی در امور محلی می باشد.
در ساختار فدرالیسم،اختیارات سیاسی، بین حکومت مرکزی و ایالتی یا استانی تقسیم می شود .
هر یک از ایالات یا استان ها دارای میزانی از حاکمیت قانونی هستند ولی به هر حال بر اساس قانون اساسی،تابع حکومت مرکزی هستند. کانادا،استرالیا، نیجریه، روسیه و ایالات متحده آمریکا دارای چنین ساختاری هستند.
دیوید نایس 4 قالب مهم فدرالیسم را مطرح می کند:
*فدرالیسم کشور مدار:حکومت مرکزی فدرال منبع غالب است که چشم انداز ملی بر خط مشی عمومی دارد و بر یکپارچگی قوانین تجاری،حراست ملی از حقوق و موقعیت افراد،تاکید دارد.
*فدرالیسم ایالت مدار:غلبه ایالت را در سیستم سیاسی مطلوب می داند و استدلال این است که به علت نزدیک تر بودن ایالت ها به مردم،آن ها قادرند تا خود را با مسائل و مشکلات شهروندان«که در قسمت های مختلف کشور متنوع اند»تطبیق دهند.
*فدرالیسم دو گانه: سیستمی است که هر سطح حکومت «ملی و ایالتی» قدرت برتر در حوزه های مسئولیت خود است.بر طبق این مدل،هیچ سطحی غالب نیست و بناید در امور دیگری مداخله کند.مثلاً ممکن است اقتدار انحصاری در زمینه هایی مثل آموزش،قانون کار و... به ایالات واگذار شود،در حالیکه امور خارجی منحصراً در انحصار حکومت ملی است.
*مدل های اتکاء متقابل:مبتنی بر تسهیم قدرت و مسئولیت بین مشارکت کنندگان متعدد در جهت اهداف مشترک است.این مدل ها در پی همبسته نمودن منابع حکومت محلی با نمایندگی ایالات می باشند و قابلیت های مدیریتی به عنوان وسیله ای برای تطبیق و اجرای خط مشی های عمومی است.در طول قرن 20،ایالات متحده آمریکا خود را برای سیستم اتکاء متقابل آماده نموده است.
3-2_دولت های متفق(کنفدرال): چند دولت با حفظ استقلال داخلی و بین- المللی، به منظور نیل به هدف مشترک در زمینه های سیاسی،نظامی و یا اقتصادی از طریق انعقاد عهد نامه بین المللی،اشتراک مساعی می نمایند. در این حالت روند همبستگی دولت ها به مراتب کندتر و ضعیف تر از دولت های فدرال است.بدین ترتیب در اکثر موارد حاکمیت و استقلال دولت های شرکت کننده هم چنان محفوظ می ماند و تصمیمات متخذه از سوی دولت های عضو به اتفاق آراء صورت می- گیرد.
این نوع دولت از نظر میزان گشایش ساختاری،بارزترین شکل سازماندهی است که می تواند به دو شکل:«عملکردی» و«سیاسی- عملکردی»تقسیم شود. سازمان اکو همچنین اتحادیه اروپا عملکردی است.
نمونه های مشهور اتفاق دول،بازار مشترک اروپا در زمینه های اقتصادی،ناتو در زمینه نظامی و اتحاد مصر و سوریه از سال 1958تا1961میلادی به نام جمهوری متحده عرب در زمینه سیاسی بوده است.
از آن جایی که در دنیای امروز دولت های متصل اهمیت کمی دارند و دولت های متّفق نیز از ثبات کافی برخوردار نیستند معمولاً دولت های متحد فدرال را به عنوان دولت های مرکب می شناسند.
نگرش های مربوط به روابط حکومت مرکزی و محلی:
در کشور های در حال توسعه،مشکل این است که چگونه ساختار حکومت محلی و روابط آن با حکومت مرکزی تنظیم شود و مسؤولیت مشارکت در توسعه ملی چگونه به حکومت محلی محول شود. در بیشتر کشورهای توسعه یافته با گرایش دموکراتیک، حکومت های محلی از استقلال کامل بهره می برند و به سوی یک مفهوم جدید مشارکت پیش میروند، ولی تشخیص روندها در کشور های در حال توسعه به دلیل آن که دارای گرایشات متنوع هستند،مشکل است.
روابط بین حکومت مرکزی و حکومت های محلی بر اساس مجموعه ای از ارزش- های متفاوت تنظیم می گردد که این ارزش ها عبارتند از:
1- ارزش های دموکراتیک حکومت محلی مدار
2- ارزش های مدیریتی(اداری) خدمت گرایی
3- ارزش های تلفیقی توازن بین دو رویکرد قبلی
اولین مجموعه ارزش ها (دموکراتیک) با رویکرد «حکومت محلی مدار» مرتبط است،ارزش های مدیریتی (اداری)، رویکرد « خدمت گرا » را جستجو می کند و ارزش های تلفیقی نیز به دنبال توازن بین دو رویکرد قبلی است.هر یک از این رویکرد ها،دارای تاکیدات و اولویت های متفاوتی بوده و گزینه های مختلفی را در ارتباط با روابط حکومت مرکزی و محلی مورد ارزیابی قرار می دهند.
1- رویکرد حکومت محلی مدار:
این رویکرد مبتنی بر مفروضات ذیل است:
1-1واحد های محلی، واحد های خود گردانی هستند که دارای موقعیت قانونی بوده و با شایستگی لازم،وظایف و مسؤولیت های خود را در قالب حقوق قانونی خود به انجام می رسانند.
2-1 حکومت های محلی بر خط مشی های عمومی حکومت مرکزی تأثیر می گذارند و با استفاده از منابع مالی حکومت در حیطۀ وسیعی عمل می کنند،اما عامل حکومت مرکزی محسوب نمی شوند.
3-1تا آن جایی که ممکن است ،حکومت های محلی باید دارای آزادی لازم در مدیریت باشند.
4- 1حکومت مرکزی باید کنترل های خود بر حکومت های محلی را(کنترل این که آیا حکومت محلی مسؤولیت خود در قبال خط مشی حکومت مرکزی و مدیریت مالی را انجام می دهد) در نقاط کلیدی (استراتژیک)متمرکز سازد.
2- رویکرد خدمت گرا:
مفروضات رویکرد خدمت گرا عبارتند از:
1-2برای واحد های محلی یکی از سه شکل:حکومت محلی،هیأت دیستریکت و یا آژانس حکومت مرکزی، را می توان در نظر گرفت.
2- 2 واحدهای محلی برای تسهیل خدمات عمومی ضروری،الزاماً آرژانس های حکومت مرکزی هستند.
3-2 کفایت و شایستگی واحد های محلی از طریق استاندارد های اثر بخشی و کارآیی مورد سنجش قرار می گیرد.
4-2 سیاست ها و خط مشی های حکومت مرکزی برای واحد های محلی،در حالتی طراحی و اجرا می شود که منجر به کنترل فراگیر حکومت بر حکومت محلی شود،بدون این که با بهبود پاسخ گویی حکومت محلی و ارتقاء ارزش های دموکراتیک آن مطابقت و هم خوانی داشته باشد.
5-2 حکومت مرکزی ممکن است کمک های مالی را،با کنترل بیشتر بر عملکرد واحدهای محلی ،در هم آمیزد.
در رویکرد اول، بدون توجه به تسهیلات کافی برای خدمات موثر،بر ارزشهای دموکراتیک تاکید می گردد؛ولی در رویکرد دوم بر روی خدمات و فلسفه خود گردانی محلی با پافشاری بر روشها و رویه های یکپارچه،تاکید بسیار زیادی می گردد.
3- رویکرد تلفیقی:
در این رویکرد مفروضات ذیل مورد توجه است:
1-3 حکومت محلی از طریق تقویت نهاد های محلی ، برای ارائه خدمات موثر، با
برخورداری از ساختار،منابع و مسؤولیت ها،در جهت دستیابی به نیازهای محلی و
نیز در راستای انجام وظیفه دموکراتیک فعالیت می نمایند.
2-3حکومت مرکزی و محلی،عمدتا به عنوان شرکایی در جهت دست یابی به اهداف مشترک عمل می کنند که هدف مشترک آن ها « رفاه عمومی » است.
3-3زمانی که حکومت محلی مکلف به اجراء برنامه هست،حکومت مرکزی مشاوره فنی،هدایت و کمک های مالی را فراهم می کند و حکومت محلی می تواند به عنوان کانال اطلاعاتی و منبع بازخور عمل نماید.
4-3 حکومت مرکزی و محلی به جای آن که بر پارادوکس کنترل حکومت و استقلال محلی پافشاری کنند،روابط کاری خود را به وسیله همکاری و هماهنگی توسعه می بخشند.
این رویکرد باعث افزایش ظرفیت واحدهای محلی برای ارائۀ خدمات موثر،توسعه استقلال محلی،ارجاع مسؤولیت های محلی و خلق یک چارچوب تمرکز زدایی به منظور ارتقاء روابط حکومت مرکزی_محلی شده؛و از طرف دیگر از منافع قانونی حکومت مرکزی در مقابل عملکرد حکومت محلی محافظت می کند،و از سیاست- زدگی و بوروکراتیزه شدن جلوگیری به عمل خواهد آورد.
به طور خلاصه، رویکرد اول و دوم، به ترتیب منجر به تاکید بیش از حد بر استقلال محلی و کنترل حکومت مرکزی می شود، ولی در رویکرد سوم،مفهوم شراکت در جهت دست یافتن به یک هدف مشترک، که همان رفاه عمومی است، مورد توجه قرار میگیرد و همزمان یک توازن عاقلانه بین ارزشهای دموکراتیک و مدیریتی ایجاد میکند.