۱۳۹۱-۳-۲۱، ۱۱:۵۰ عصر
كاربري زمين، محور اصلي برنامه‌ريزي شهري
![[تصویر: 14-33-53.jpg]](http://www.ettelaat.com/new/newdata/2010/05/05-25/14-33-53.jpg)
زمين، اساسي‌ترين عامل توسعه و نحوه استفاده از آن از مهم‌ترين مباحث برنامه‌ريزي شهري است. در دهه‌هاي گذشته، تقاضا براي زمين شهري به شدت افزايش پيدا كرده است و عرضه زمين كه توان تطابق با تقاضا را ندارد، فقط موجب افزايش قيمت آن شده است؛ بدين سبب، عامل قيمت زمين در كاربري اراضي به عاملي مهم‌تر و موثرتر از پيش تبديل شده است.
هدف از نگارش اين سطور آگاهي از وجود رابطه بين قيمت زمين و نحوه استفاده از اراضي در شهر تهران است تا با كشف وجود رابطه بين اين دو متغير، چگونگي و تاثير آن بر ساختار فعلي شهر مشخص شود. بنابر اين در اين مطالعه سعي شده است با تحليل وضع موجود، لزوم توجه به اقتصاد زمين در برنامه‌ريزي شهري بيان تا زمينهاي براي اعتدال‌بخشي به كاربري زمين و جلوگيري از سوداگري زمين در شهر تهران فراهم شود.
براي نيل به اين هدف ابتدا 600 قطعه از سه محله در شهر تهران به صورت ميداني برداشت و با استفاده از نقشه‌هاي GIS تفاوت كاربري در بين آنها به نمايش گذاشته شده است. در مرحله بعد با استفاده از نرم‌افزار SPSS آزمون همبستگي كاي اسكوئر بين قيمت زمين و كاربري زمين انجام شده است تا ارتباط ميان اين دو متغير مشخص شود.
زمين، بستر اصلي تمامي فعاليت‌هاي شهروندان است. عاملي كه در شهرها به خصوص شهرهاي بزرگ محدود و كمياب است، اما نياز و تقاضا براي آن براي تامين سكونت‌گاه‌هاي انساني، حمل و نقل، فضاهاي آموزشي، تجاري، درماني، صنعتي، گذران اوقات فراغت و تمامي فعاليت‌هاي بشر با افزايش روزافزون جمعيت در حال افزايش است.
برنامه‌ريزي كاربري زمين يكي از محورهاي اصلي برنامه‌ريزي شهري است كه همراه با برنامه‌ريزي شبكه، فضاي سبز و باز، تاسيسات و غيره، استخوان‌بندي اصلي شهر و نحوه توسعه آتي آن را مشخص مي‌كند.
رويكرد و چگونگي برنامه‌ريزي كاربري، نه فقط نقش اساسي در كيفيت و كارايي برنامه جامع شهري خواهد داشت، بلكه اساس نظام توزيع فعاليت‌ها، خدمات و سهم سرانه‌ها را تعيين مي‌كند. يكي از اهداف كلان در برنامه‌ريزي كاربري اراضي شهري، استفاده بهينه از زمين، پيش‌گيري از سوداگري زمين، تعديل حقوق مالكيت و استفاده از ارزش اضافه زمين در جهت منافع عمومي است.
شكل‌گيري نظام كاربري زمين در هر جامعه شهري و نحوه تقسيم اراضي و استفاده از آن در فعاليت‌ها و خدمات مختلف بازتاب مي‌يابد و برآيند عملكرد متقابل مجموعه‌اي از عوامل و نيروهاي مختلف محيطي اقتصادي، اجتماعي، سياسي و حقوقي است. با توجه به دانش جديد اقتصاد شهري موضوع تحليل اقتصاد زمين ابعاد وسيع‌تري پيدا كرده است و بيشتر به تحليل هزينه و فايده اجتماعي از ديدگاه توسعه پايدار مي‌پردازد.
قيمت زمين يكي از اركان بسيار مهم و تاثيرگذار در تعيين نوع كاربري و نحوه استفاده از اراضي شهري است كه مي‌تواند عامل يا مانع اجراي برنامه‌ها و سياست‌هاي شهري شود.
در شهرسازي مدرن امروز برنامه‌ريزي تحت تاثير اقتصاد سرمايه‌داري قرار گرفته و تا حدودي از اهداف اوليه خود دور افتاده است و تعارض بين اختصاص زمين به انواع مختلف كاربري به وجود آمده است. گاه يك نوع كاربري از نظر محيطي يا اجتماعي مضر تشخيص داده مي‌شود، در حالي كه همان كاربري از نظر مزاياي اقتصادي براي بعضي شهروندان مفيد به شمار مي‌آيد. گاه بهره‌گيري از زمين نه بر اساس مصالح عموم و قوانين و ضوابط شهرسازي، بلكه به دليل منافع اقتصادي عده‌اي صورت مي‌گيرد.
ديدگاه نظري
به دنبال انقلاب صنعتي در غرب و اثرات اقتصادي ـ اجتماعي آن، بنيان‌هاي شهرنشيني به سرعت رو به تحول نهاد و ابعاد و كيفيت شهرها به كلي عوض شد. در متن اين دگرگوني، به دليل گسترش كارخانه‌ها، توسعه راه‌ها، تمركز جمعيت در شهرها، افزايش خدمات، توسعه تأسيسات، مسئله چگونگي اسكان جمعيت و نحوه استفاده از زمين به موضوع مهم سياسي، اجتماعي و مديريتي تبديل شد.
همچنين با رشد مناسبات سرمايه‌داري در شهرها، اقتصاد زمين و اضافه ارزش (رانت) ناشي از آن، به دليل محدوديت عرضه زمين و تقاضاي روزافزون آن، به يكي از عرصه‌هاي مهم ثروت‌اندوزي و نابرابري اجتماعي بدل شده است كه اثراتي وسيع در پيدايش مسايل و مشكلات شهري داشته است.
بنابر اين موضوع حفظ، تقسيم و سامان‌دهي اراضي شهري، از آغاز شهرسازي جديد غرب در قرن نوزدهم، به يكي از اهداف و محورهاي مهم قانون‌گذاري و برنامه‌ريزي شهري و همچنين به يكي از عرصه‌هاي مبارزه و رقابت نيروها و گروه‌هاي اجتماعي بدل شد. در پي اين تحولات و منازعات، تعيين مقدار و نسبت كاربري‌ها و استانداردهاي استفاده از زمين و مانند اين‌ها به تدريج تكامل پيدا كرد.
با شكل‌گيري و رواج الگوهاي طرح جامع شهري در دهه‌هاي 1930 و 1940 و تكامل بعدي آن، مجموعه مباحث مربوط به نحوه استفاده از زمين به عنوان ضوابط كاربري زمين و برنامه‌ريزي كاربري زمين به يكي از اركان اصلي برنامه‌ريزي شهري بدل شد.
در برنامه‌ريزي كاربري زمين، فقط تقسيم زمين و تدوين مقررات استفاده از آن، مورد نظر نيست، بلكه تمامي عوامل مؤثر در كاربري زمين (اقتصادي، اجتماعي، منافع عمومي، محيط‌زيست، ايمني، مديريت،...) مورد مطالعه قرار مي‌گيرد. در سال‌هاي اخير، با رواج الگوي طرح‌هاي ساختاري و راهبردي در مورد برنامه‌ريزي كاربري زمين، ديدگاه‌ها و روش‌هاي تازه‌اي مطرح شده است.
در نظام‌هاي جديد برنامه‌ريزي، كاربري زمين به عنوان عرصه‌اي كاملاً مستقل از طرح جامع در نظر گرفته مي‌شود، و گاه براي آن، طرح جداگانه‌اي به نام طرح كاربري زمين تهيه مي‌گردد.
اصطلاح كاربري زمين چنان كه از معناي آن برمي‌آيد، در ابتدا براي نظارت بر چگونگي استفاده از زمين مطرح شد، ولي همراه با رشد دانش برنامه‌ريزي و گسترش محتواي طرح‌هاي جامع شهري، مفهوم بسيار گسترده‌تري پيدا كرده است.
امروزه مباحث مربوط به توسعه پايدار، آمايش سرزمين، حفاظت از محيط زيست، رفاه اجتماعي، بهسازي مسكن و مانند اين‌ها، باعث شده است كه ديدگاه‌ها و رويكردهاي سنتي مربوط به چگونگي استفاده از زمين و برنامه‌ريزي براي آن در كشورهاي توسعه‌يابنده، در معرض ترديد و انتقاد قرار گيرد و مسئولان برنامه‌ريزي به روش‌ها و اقدام‌هاي تازه روي آورند.
«سامبا موكوكو» در تعريف شهر پايدار مي‌گويد: «توسعه شهري بايد به گونه‌اي باشد كه كاربري‌هاي زمين در تمامي سطوح شهري مناسب باشند، تمامي ساكنان شهر از تأمين نيازهاي اساسي‌شان همچون تأمين مسكن، ارتباطات، اوقات فراغت و غذا رضايت داشته باشند و شهر از نظر طبيعي داراي مكان‌هايي با هواي پاك، آب بهداشتي و تميز، خاك بدون تخريب و بدون آلودگي باشد، و از نظر اقتصادي بتواند فناوري روز را با تحولات صنعتي در حمايت از شغل افراد سازگار سازد، براي افراد مسكن مناسب فراهم كند و درآمد سرانه مشخصي را همراه با ميزان معيني از ماليات به وجود آورد.
در مجموع، شهر پايدار مي‌بايست براي ساكنان خود درآمد مشخص، پناهگاه مناسب، دسترسي راحت به سوخت، حق رأي مساوي و نظاير اين‌ها فراهم سازد و تمامي آنها را در همه زمان‌ها حفاظت كند. برنامه‌ريزي صحيح بايد امكان دسترسي تمامي گروه‌ها به تسهيلات موردنياز را فراهم كند. همچنين مي‌بايست منافع حاصل از آنها به طور برابر و متوازن بين همه اقشار توزيع شود و علاوه بر درنظر گرفتن رفاه عمومي، پايداري در كاربري را هم مدنظر قرار داد، بدين معني كه از امكان و توان يك قطعه زمين به گونه‌اي استفاده شود كه كارايي آن نه فقط كاهش نيابد، بلكه به طور مداوم به ظرفيت و كارايي آن افزوده شود.
از ديگر اهداف برنامه‌ريزي كاربري زمين تشخيص مناسب‌ترين نوع استفاده از يك قطعه زمين است كه بيش‌ترين فايده را با كم‌ترين هزينه به دست مي‌دهد و به همين واسطه توسعه به طور منطقي صورت مي‌گيرد، رفاه عمومي و سلامتي مردم هم تأمين مي‌شود.
براي دستيابي به اين اهداف بايد در مورد نحوه استفاده از زمين به درستي تصميم‌گيري كرد.
در مورد نحوه استفاده از زمين، دو ديدگاه يا دو قطب نظري متفاوت وجود دارد:
الف ـ زمين به عنوان دارايي و كالاي خصوصي كه تابع حقوق و قوانين مالكيت فردي است.
ب ـ زمين به عنوان منبعي مشترك مثل هوا و آب، كه متعلق به همگان است.
روند تحولات برنامه‌ريزي اجتماعي و شهري، نوعي گرايش و تمايل از ديدگاه اول به سمت ديدگاه دوم را نشان مي‌دهد. شرايط اجتماعي و اقتصادي در هر جامعه و شهر، تعيين‌كننده نحوه رويكرد نسبت به چگونگي تركيب حقوق خصوصي و حقوق عمومي در بهره‌گيري از زمين است.
كاربري زمين و مباحث اقتصادي
مفهوم بحث اقتصادي در كاربري زمين در 1920 با مقاله ميزس شروع شد. او بر اين نكته تأكيد كرد كه بدون بازار قيمت، توليدكنندگان و مصرف‌كنندگان نمي‌توانند تصميم اقتصادي عقلاني بگيرند. بدون چنين اطلاعاتي امكان محاسبه هزينه‌ها يا درآمدها وجود ندارد و اگر محصولات با قيمت بسيار بيشتر از آنچه مي‌ارزند، به وسيله متقاضيان قيمت‌گذاري شوند، راهي براي فهميدن اين وجود ندارد.
او نتيجه‌گيري كرد كه محاسبات عقلاني در جهت تعديل توليدات براي رضايت خواست‌هاي انساني در اقتصادي كه به صورت دستوري اداره مي‌شود كه در آن قيمت‌ها غايبند، غيرممكن است. در مقابل، بازار، منابع را به مواردي اختصاص مي‌دهد كه قابليت سوددهي دارند. براي مثال، وقتي در قيمت پيش‌بيني شده ذرت به نسبت سويا افزايش رخ دهد، كشاورزان زمين بيشتري را به كاشت ذرت تغيير مي‌دهند. استفاده از منابع اقتصادي وقتي ممكن است كه قيمت‌ها نقش واسطه را به همان خوبي كه در محصول نهايي بازي مي‌كنند، بين محصولات و عوامل توليد بازي كنند.
فرض زيربنايي در اقتصاد نئوكلاسيك بر اين است كه عوامل اقتصادي بر اثر منافع شخصي برانگيخته مي‌شوند. اين فرضيه در مورد توليدكنندگان (برعكس مصرف‌كنندگان) به طور معمول به صورت فرضيه رفتار حداكثرسازي سود بيان مي‌شود.
تصميمات توليدي اختصاصي، شامل توزيع زمين بين كاربري‌هاي متغير كه در جهت حداكثرسازي سودآوري براي هر توليدكننده منفرد اتخاذ مي‌شود. با محدوديت‌هايي در ارتباط است كه فن‌آوري غالب، منابع و سياست‌هاي جاري تحميل مي‌كند. اين فرض ممكن است افراطي به نظر برسد، اما رويكرد تحليلي قدرتمندي را براي كشف كاربري زمين و تغيير آن مطرح مي‌كند.
باتوجه به رفتار اقتصادي توليدكننده مبني بر حداكثرسازي سود، تعيين كاربري در اراضي موردنظر در يك موقعيت خاص به سودآوري‌هاي نسبي كاربري‌هاي بالقوه آن بستگي خواهد داشت.
به عقيده‌ي «ژان باستيه» ارزش اضافي عامل اصلي تغيير كاربري‌ها است. بنابراين قيمت زمين يكي از عوامل تأثيرگذار در تعيين نوع كاربري و تغيير آن است. تغيير در قيمت يكي از مشهودترين بازتاب‌هاي اقتصادي مداخله در بافت كالبدي شهرها است. معمولاً تغييرات آگاهانه و برنامه‌ريزي شده بافت كالبدي شهرها با افزايش قيمت زمين همراه است. اين امر از طريق افزايش تقاضا صورت مي‌گيرد كه خود در نتيجه بهبود دسترسي به اراضي شهري يا از طريق ارتقاي كيفيت محيط و دسترسي به خدمات شهري حاصل مي‌شود.
افزايش قيمت زمين هزينه داخلي را افزايش مي‌دهد و موجب مي‌شود تا براي جبران هزينه، بر شدت استفاده از زمين افزوده شود. از اين رو كاربري‌هاي شهري براساس ميزان توانايي در پرداخت هزينه زمين در سطح شهر توزيع مي‌شوند و با جابه‌جايي مستمر، بافت كالبدي شهرها را دستخوش تغيير قرار مي‌دهند.
تحليل‌هاي اقتصادي نئوكلاسيك فرض اساسي خود را براين اساس مبتني كرده‌اند كه عوامل اقتصادي به وسيله منافع مشخص برانگيخته مي‌شوند و با توجه به رفتار اقتصادي افراد، تعيين كاربري اراضي در يك موقعيت خاص به سودآوري نسبي كاربري‌هاي بالقوه آن بستگي خواهد داشت.
در نمونه مورد مطالعه با توجه به قيمت بالاي زمين سودآورترين كاربري در محله «جمال‌آباد» با توجه به قيمت بالاي زمين، كاربري مسكوني خواهد بود. در محله يوسف‌آباد تنوع كاربري بيشتر از جمال‌آباد است و كاربري‌هاي تجاري و اداري در اين محل وجود دارد و خدمات و كاربري‌هاي عمومي كه متولي ايجاد آن مديريت شهري است، در محله ياخچي‌آباد ديده مي‌شود كه زمين قيمت كم‌تري نسبت به دو محله ديگر دارد.
از آن‌جا كه بخش خصوصي صرفاً به سودآوري كاربري مي‌انديشد و بنا بر نظريه «باستيه» كه بيان شد، ارزش افزوده عامل اساسي در تعيين كاربري است و نيازهاي عمومي شهروندان تعيين‌كننده نوع عرضه كاربري‌ها نيست، تنوع كاربري در اين سه محله مويد آن است كه هر كدام از انواع كاربري در محله‌اي كه سود بيشتري براي آن متصور بوده مكان‌يابي شده است.
در طرح تفصيلي سال 75 قطعه‌هاي برداشت شده در خيابان اسدآبادي در محله يوسف‌آباد به كاربري مسكوني اختصاص يافته است اما در اين برداشت در سال 87 مشخص شده است كه افراد ساكن، قسمتي از حياط يا ساختمان مسكوني خود را تغيير كاربري داده و به كاربري تجاري تبديل كرده‌اند.
جمع‌بندي ديدگاه هاي مربوط به محلات شهري چنين است كه لفظ محله صرفاً به بلوك‌هاي مسكوني اطلاق نمي‌شود و عناصري مثل مدرسه ابتدايي و پارك كودك و فروشگاه‌ها و خدمات محله‌اي جزء لاينفك محله هستند.
تأثير قيمت زمين بر تعيين كاربري‌ها به قدري است كه جز با دخالت دولت در اين امر، سامان‌دهي و تأمين كاربري‌هاي لازم و نحوه توزيع مناسب آنها صورت نخواهد گرفت و برخي از كاربري‌ها به علت سوددهي كم‌تر هيچ‌گاه توسط بخش خصوصي عرضه نمي‌شوند و برخي ديگر به علت سوددهي بالا در نواحي‌اي است كه براي اين‌گونه از كاربري‌ها مناسب نيست يا مكان‌يابي آنها موجب بروز ناسازگاري با ساير كاربري‌ها و يا مشكلات ترافيكي مي‌شود.
براي ساختن شهر پايدار بايد محلات شهري از توسعه مناسب برخوردار باشد و كاربري‌ها در اين محلات داراي سرانه استاندارد باشند. وجود فضاهاي باز اجتماعي كه امكان آسايش و فراغت شهروندان را به وجود مي‌آورد، به علت قيمت بالاي زمين قابل دسترسي نسيت. فضاهاي نيمه‌عمومي مانند فضاي پيرامون ساختمان‌هاي مسكوني، اداري، مراكز خدماتي و محوطه‌هاي تجاري در جايي مثل جمال‌آباد وجود ندارد. چرا كه در اين محله قيمت هر مترمربع زمين بيش از 5 ميليون تومان است و صاحبان زمين در صدد استفاده بيشتر از فضا براي تبديل آن به كاربري‌هاي سودآور هستند و سعي دارند كه فضاي عمومي را هم اشغال كنند.
در يوسف‌آباد، اين فضاها به ميزان بسيار كم جلو واحدهاي تجاري وجود دارد و اين فضا براي اين تعداد واحد ناكافي است.
در ياخچي‌آباد فضاهاي باز عمومي و نيمه‌عمومي بيشتر ديده مي‌شود. كوچه‌هاي باريك كه براي دسترسي واحدهاي مسكوني به ناچار پديد آمدند در جلو درب خانه‌ها فضايي را به وجود آورده‌اند كه هم فضاي بازي كودكان و هم گفت‌وگوي بزرگسالان را فراهم كرده است.
رابطه قيمت زمين و تغيير كاربري
ارزش اضافي كه به دلايل مشروع يا نامشروع براي زمين شهري به وجود مي‌آيد، موجب تغيير كاربري آن زمين مي‌شود. در واقــع اين ارزش اضــافي تـــأثير خود را روي قيـــمت زمين مي گذارد و مالك يا ساير افراد را متمايل به تغيير كاربري و ايجاد كاربري متناسب با رانت آن اراضي مي‌سازد.
ارزش اضافي نامشروع ممكن است از تغيير قوانين و ضوابط يا تغيير كاربري يك زمين يا خريد تراكم صورت گيرد.
قيمت زمين تأثير مستقيم بر تغيير كاربري دارد، اما نحوه تأثيرگذاري آن در محلات و مناطق مختلف متفاوت است.
يكي از تأثيرات افزايش قيمت بر كاربري، تغيير كاربري زمينهاي كشاورزي و باغ ها است. در صورت نبود نظارت مديريت شهري با افزايش تقاضا براي زمين و قيمت زمين، زمينهاي كشاورزي و باغ ها به واحدهاي مسكوني تبديل مي‌شود.
مي‌توان دانست كه سرمايه‌گذار وقتي براي استفاده از زمين در كاربري‌هاي مختلف مسكوني، تجاري و صنعتي مخير مي‌شود، كاربردي را برمي‌گزيند كه ارزش حال و در نتيجه ارزش بازاري بيشتري به همراه داشته باشد و رانت بيشتري را عايد وي كند.
به عقيده «دانكرلي» مبلغي كه تصاحب‌كننده زمين حاضر به پرداخت آن است، به برگشت مورد انتظار از زمين پس از كسر همه مخارج بستگي دارد و او در عين حال اين برگشت را با برگشت پيش‌بيني شده از سرمايه‌گذاري بديل مقايسه مي‌كند.
در كشوري مثل ايران كه تورم باعث كاهش فرصت سرمايه‌گذاري مي شود و ارزش افزوده در بخش ساختمان بالا است و تقاضا براي مسكن با توجه به مهاجرت به تهران رو به افزايش است، سرمايه‌گذاران يا مالكان زمين، با تغيير كاربري زمين خود به مسكوني به ساختن آپارتمان روي مي‌آورند و حتي براي دستيابي به سود بيشتر واحدهاي مسكوني خود را در بازار عرضه نمي‌كنند تا آن را گران‌تر بفروش رسانند.
اين گونه واحدها نه فقط در پاسخ به نياز واقعي به مسكن ساخته نشده‌اند، بلكه به نيازهاي كاذب پاسخ مي‌دهند. به دليل اينكه ساخت و سازها با سطح درآمد مردم مطابقت ندارد و برج‌سازي در شمال تهران در خدمت نيازهاي خاص است.
ارزش اضافي به عنوان عامل مهم تغيير كاربري در تمامي زمينهاي شهري ديده مي‌شود و سبب تغيير زمينهاي كشاورزي و روستايي به زمينهاي شهري شده است و در شهر هم در محله‌اي مانند «جمال‌آباد» كه به عللي از قبيل آرامش، امنيت، منزلت اجتماعي و دسترسي به مراكز تفريحي و ساير نقاط شهر و مسايل زيست‌محيطي اين ارزش افزوده بيشتر است، تغيير كاربري بيشتر صورت گرفته و مي‌گيرد و باغات با قدمت بيش از 100 سال تبديل به برج‌هاي مسكوني مي‌شوند. در محله يوسف‌آباد به دلايلي از قبيل قرار گرفتن در مركز شهر و دسترسي به ساير نقاط، تمايل به تغيير كاربري مسكوني به اداري و تجاري وجود دارد و رانت اين زمين‌ها به علت تجمع خرده‌فروشي و ادارات و مراكز فعاليت است.
در 200 قطعه مورد مطالعه در هر محله، در محله جمال‌آباد 12 باغ و خانه باغ در حال تخريب بودند. در محله يوسف‌آباد دو خانه باغ در حال تخريب و تبديل به ساختمان مسكوني بودند. با افزايش قيمت زمين، مالكان باغ‌ها آنها را به بساز و بفروش‌ها فروخته و آنها با پرداخت جريمه به شهرداري اقدام به تخريب باغ ها مي‌كنند. در جنوب تهران افزايش قيمت زمين موجب تبديل زمينهاي كشاورزي و باير به كاربري مسكوني و تجاري و توليد شده است.
در ماده يك قانون حفظ و گسترش فضاي سبز و جلوگيري از قطع بي‌رويه درختان مصوب 11/5/52 بيان شده است كه براي حفظ و گسترش فضاي سبز و جلوگيري از قطع بي‌رويه درختان، قطع هرگونه درخت در محدوده قانوني و حريم شهرها بدون اجازه شهرداري ممنوع است و در تبصره 3 ماده 3 آمده است در هر پروانه ساختماني كه براساس طرح جامع يا هادي شهرها از طرف شهرداري‌ها صادر مي‌شود، تعداد درختي كه در اثر هر ساختمان قطع مي‌شود، تعيين و قيد خواهد شد.
در ماده 9 اين قانون آمده است هر كس بر خلاف مقررات اين قانون مرتكب از بين بردن درختان مشمول اين قانون شود، همچنين مالكان باغ ها كه عمداً موجبات از بين رفتن درختان مشمول اين قانون را فراهم كنند، به حبس جنحه تا سه سال و پرداخت جزاي نقدي محكوم مي‌شوند.
براساس آنچه از قوانين فوق استنباط مي‌شود، هرگونه تغيير كاربري باغات به نحوي است كه شهرداري بر حسب سليقه و تشخيص خود اقدام مي‌كند و اين امر موجب شده است كه قوانين در محلات مختلف منعطف باشد.
انتخاب نوع كاربري يا تصميم در مورد تغيير كاربري زمين بسيار حساس و مهم است، چون براي هميشه امكان ساير كاربري‌ها از يك قطعه زمين گرفته مي‌شود و كاربري منتخب براي مدت طولاني و در بعضي موارد به صورت غيرقابل بازگشت بر روي زمين باقي مي‌ماند و در صورت تغيير مديريت شهري يا پي‌بردن به تصميم اشتباه، امكان جبران آن وجود ندارد.
به طور مثال ديگر در محله جمال‌آباد امكان تخريب ساختمان مسكوني و احياي باغ يكصد ساله و يا برجي كه ديد و منظر كوه‌هاي شمال شهر را از بين مي‌برد، وجود ندارد و به همين ترتيب، در محله يوسف‌آباد امكان تغيير كاربري ساختمان‌هاي بلند مرتبه اداري كه بدون توجه به مسائل ترافيكي و فضاي باز مناسب ايجاد شده‌اند، وجود ندارد.
گرچه عوامل متعدد و مختلف در تغيير كاربري محلات نقش داشته است، اما افزايش قيمت زمين يكي از عوامل بسيار مهم در تغيير و دگرديسي محلات محسوب مي‌شود. در هر كدام از اين محلات يك سري علل موجب افزايش قيمت و ميل به تغيير كاربري شده است، ولي با گذشت زمان افزايش قيمت يا خود به تنهايي عامل تغيير بوده يا در كنار ساير عوامل در نوع تغيير و سرعت آن تاثيرگذار بوده است.
جمع بندي
نحوه تعيين كاربري ارضي از مهم‌ترين و تاثيرگذارترين مباحث برنامه‌ريزي شهري است. نحوه تعيين كاربري در محلات شهري نه فقط به برآوردن نيازهاي مادي و زيستي شهروندان مي‌پردازد، بلكه به لحاظ روان‌شناسي و تامين امنيت رواني و حتي ميزان جرم و جنايت تاثير به سزايي دارد.
با مطالعه نظريات شهرسازان مي‌توان به اين نتيجه رسيد كه ايجاد محيط‌آرام و برآوردن نيازهاي ساكنان محله بسيار مهم‌تر از ايجاد سرپناه است. ايجاد كاربري‌هاي متنوع و مورد نياز در محله، فضاي سبز عمومي و وجود مغازه‌هاي مختلف كه چشم خيابان و سبب برقراري امنيت آن هستند و در نظر گرفتن تاسيسات زيربنايي و تسهيلات عمومي از ملزومات يك محله است.
در بررسي‌هاي آماري بين قيمت زمين و ساير متغيرها، مشخص شد كه قيمت با كاربري زمين داراي بالاترين ضريب همبستگي است. در نمونه مورد مطالعه اين پژوهش، قيمت زمين با تنوع كاربري رابطه معكوس دارد و ضريب همبستگي بين اين دو متغير منفي است.
با توجه به نتايج به دست آمده از نمونه در جايي كه قيمت زمين بيشتر است، كاربري تنوع كم‌تري دارد. كاربري‌هاي عمومي مانند فرهنگي، ورزشي، فضاي سبز و آموزشي و بسياري از خرده‌فروشي‌هاي مورد نياز محلي در زمينهاي با قيمت بيشتر يا وجود ندارد و يا داراي سرانه كم‌تري است.
قيمت بالاي زمين در محلات مانع از شكل‌گيري مركز محلات به طور مطلوب و صحيح شده است. مركز محلات فاقد فضاي فرهنگي، كتابخانه، مسجد و فضاي سبز است.
بخش خصوصي به سودآوري فعاليت خود مي‌انديشد و در تعيين نوع كاربري به ميزان بازده آن توجه مي‌كند و در انتخاب فعاليت خود به رانت زمين مورد نظر و تناسب درآمد حاصله با اجاره بهاي محل انتخابي توجه دارد. بنابراين مديريت شهري وظيفه تامين كاربري‌هاي عمومي مانند فضاي سبز، فرهنگي و مذهبي را دارد، اما به دليل قيمت بالاي زمين توانايي تصرف و تملك زمين براي استفاده در خصوص كاربري مورد نياز را ندارد.
هدف از نگارش اين سطور آگاهي از وجود رابطه بين قيمت زمين و نحوه استفاده از اراضي در شهر تهران است تا با كشف وجود رابطه بين اين دو متغير، چگونگي و تاثير آن بر ساختار فعلي شهر مشخص شود. بنابر اين در اين مطالعه سعي شده است با تحليل وضع موجود، لزوم توجه به اقتصاد زمين در برنامه‌ريزي شهري بيان تا زمينهاي براي اعتدال‌بخشي به كاربري زمين و جلوگيري از سوداگري زمين در شهر تهران فراهم شود.
براي نيل به اين هدف ابتدا 600 قطعه از سه محله در شهر تهران به صورت ميداني برداشت و با استفاده از نقشه‌هاي GIS تفاوت كاربري در بين آنها به نمايش گذاشته شده است. در مرحله بعد با استفاده از نرم‌افزار SPSS آزمون همبستگي كاي اسكوئر بين قيمت زمين و كاربري زمين انجام شده است تا ارتباط ميان اين دو متغير مشخص شود.
زمين، بستر اصلي تمامي فعاليت‌هاي شهروندان است. عاملي كه در شهرها به خصوص شهرهاي بزرگ محدود و كمياب است، اما نياز و تقاضا براي آن براي تامين سكونت‌گاه‌هاي انساني، حمل و نقل، فضاهاي آموزشي، تجاري، درماني، صنعتي، گذران اوقات فراغت و تمامي فعاليت‌هاي بشر با افزايش روزافزون جمعيت در حال افزايش است.
برنامه‌ريزي كاربري زمين يكي از محورهاي اصلي برنامه‌ريزي شهري است كه همراه با برنامه‌ريزي شبكه، فضاي سبز و باز، تاسيسات و غيره، استخوان‌بندي اصلي شهر و نحوه توسعه آتي آن را مشخص مي‌كند.
رويكرد و چگونگي برنامه‌ريزي كاربري، نه فقط نقش اساسي در كيفيت و كارايي برنامه جامع شهري خواهد داشت، بلكه اساس نظام توزيع فعاليت‌ها، خدمات و سهم سرانه‌ها را تعيين مي‌كند. يكي از اهداف كلان در برنامه‌ريزي كاربري اراضي شهري، استفاده بهينه از زمين، پيش‌گيري از سوداگري زمين، تعديل حقوق مالكيت و استفاده از ارزش اضافه زمين در جهت منافع عمومي است.
شكل‌گيري نظام كاربري زمين در هر جامعه شهري و نحوه تقسيم اراضي و استفاده از آن در فعاليت‌ها و خدمات مختلف بازتاب مي‌يابد و برآيند عملكرد متقابل مجموعه‌اي از عوامل و نيروهاي مختلف محيطي اقتصادي، اجتماعي، سياسي و حقوقي است. با توجه به دانش جديد اقتصاد شهري موضوع تحليل اقتصاد زمين ابعاد وسيع‌تري پيدا كرده است و بيشتر به تحليل هزينه و فايده اجتماعي از ديدگاه توسعه پايدار مي‌پردازد.
قيمت زمين يكي از اركان بسيار مهم و تاثيرگذار در تعيين نوع كاربري و نحوه استفاده از اراضي شهري است كه مي‌تواند عامل يا مانع اجراي برنامه‌ها و سياست‌هاي شهري شود.
در شهرسازي مدرن امروز برنامه‌ريزي تحت تاثير اقتصاد سرمايه‌داري قرار گرفته و تا حدودي از اهداف اوليه خود دور افتاده است و تعارض بين اختصاص زمين به انواع مختلف كاربري به وجود آمده است. گاه يك نوع كاربري از نظر محيطي يا اجتماعي مضر تشخيص داده مي‌شود، در حالي كه همان كاربري از نظر مزاياي اقتصادي براي بعضي شهروندان مفيد به شمار مي‌آيد. گاه بهره‌گيري از زمين نه بر اساس مصالح عموم و قوانين و ضوابط شهرسازي، بلكه به دليل منافع اقتصادي عده‌اي صورت مي‌گيرد.
ديدگاه نظري
به دنبال انقلاب صنعتي در غرب و اثرات اقتصادي ـ اجتماعي آن، بنيان‌هاي شهرنشيني به سرعت رو به تحول نهاد و ابعاد و كيفيت شهرها به كلي عوض شد. در متن اين دگرگوني، به دليل گسترش كارخانه‌ها، توسعه راه‌ها، تمركز جمعيت در شهرها، افزايش خدمات، توسعه تأسيسات، مسئله چگونگي اسكان جمعيت و نحوه استفاده از زمين به موضوع مهم سياسي، اجتماعي و مديريتي تبديل شد.
همچنين با رشد مناسبات سرمايه‌داري در شهرها، اقتصاد زمين و اضافه ارزش (رانت) ناشي از آن، به دليل محدوديت عرضه زمين و تقاضاي روزافزون آن، به يكي از عرصه‌هاي مهم ثروت‌اندوزي و نابرابري اجتماعي بدل شده است كه اثراتي وسيع در پيدايش مسايل و مشكلات شهري داشته است.
بنابر اين موضوع حفظ، تقسيم و سامان‌دهي اراضي شهري، از آغاز شهرسازي جديد غرب در قرن نوزدهم، به يكي از اهداف و محورهاي مهم قانون‌گذاري و برنامه‌ريزي شهري و همچنين به يكي از عرصه‌هاي مبارزه و رقابت نيروها و گروه‌هاي اجتماعي بدل شد. در پي اين تحولات و منازعات، تعيين مقدار و نسبت كاربري‌ها و استانداردهاي استفاده از زمين و مانند اين‌ها به تدريج تكامل پيدا كرد.
با شكل‌گيري و رواج الگوهاي طرح جامع شهري در دهه‌هاي 1930 و 1940 و تكامل بعدي آن، مجموعه مباحث مربوط به نحوه استفاده از زمين به عنوان ضوابط كاربري زمين و برنامه‌ريزي كاربري زمين به يكي از اركان اصلي برنامه‌ريزي شهري بدل شد.
در برنامه‌ريزي كاربري زمين، فقط تقسيم زمين و تدوين مقررات استفاده از آن، مورد نظر نيست، بلكه تمامي عوامل مؤثر در كاربري زمين (اقتصادي، اجتماعي، منافع عمومي، محيط‌زيست، ايمني، مديريت،...) مورد مطالعه قرار مي‌گيرد. در سال‌هاي اخير، با رواج الگوي طرح‌هاي ساختاري و راهبردي در مورد برنامه‌ريزي كاربري زمين، ديدگاه‌ها و روش‌هاي تازه‌اي مطرح شده است.
در نظام‌هاي جديد برنامه‌ريزي، كاربري زمين به عنوان عرصه‌اي كاملاً مستقل از طرح جامع در نظر گرفته مي‌شود، و گاه براي آن، طرح جداگانه‌اي به نام طرح كاربري زمين تهيه مي‌گردد.
اصطلاح كاربري زمين چنان كه از معناي آن برمي‌آيد، در ابتدا براي نظارت بر چگونگي استفاده از زمين مطرح شد، ولي همراه با رشد دانش برنامه‌ريزي و گسترش محتواي طرح‌هاي جامع شهري، مفهوم بسيار گسترده‌تري پيدا كرده است.
امروزه مباحث مربوط به توسعه پايدار، آمايش سرزمين، حفاظت از محيط زيست، رفاه اجتماعي، بهسازي مسكن و مانند اين‌ها، باعث شده است كه ديدگاه‌ها و رويكردهاي سنتي مربوط به چگونگي استفاده از زمين و برنامه‌ريزي براي آن در كشورهاي توسعه‌يابنده، در معرض ترديد و انتقاد قرار گيرد و مسئولان برنامه‌ريزي به روش‌ها و اقدام‌هاي تازه روي آورند.
«سامبا موكوكو» در تعريف شهر پايدار مي‌گويد: «توسعه شهري بايد به گونه‌اي باشد كه كاربري‌هاي زمين در تمامي سطوح شهري مناسب باشند، تمامي ساكنان شهر از تأمين نيازهاي اساسي‌شان همچون تأمين مسكن، ارتباطات، اوقات فراغت و غذا رضايت داشته باشند و شهر از نظر طبيعي داراي مكان‌هايي با هواي پاك، آب بهداشتي و تميز، خاك بدون تخريب و بدون آلودگي باشد، و از نظر اقتصادي بتواند فناوري روز را با تحولات صنعتي در حمايت از شغل افراد سازگار سازد، براي افراد مسكن مناسب فراهم كند و درآمد سرانه مشخصي را همراه با ميزان معيني از ماليات به وجود آورد.
در مجموع، شهر پايدار مي‌بايست براي ساكنان خود درآمد مشخص، پناهگاه مناسب، دسترسي راحت به سوخت، حق رأي مساوي و نظاير اين‌ها فراهم سازد و تمامي آنها را در همه زمان‌ها حفاظت كند. برنامه‌ريزي صحيح بايد امكان دسترسي تمامي گروه‌ها به تسهيلات موردنياز را فراهم كند. همچنين مي‌بايست منافع حاصل از آنها به طور برابر و متوازن بين همه اقشار توزيع شود و علاوه بر درنظر گرفتن رفاه عمومي، پايداري در كاربري را هم مدنظر قرار داد، بدين معني كه از امكان و توان يك قطعه زمين به گونه‌اي استفاده شود كه كارايي آن نه فقط كاهش نيابد، بلكه به طور مداوم به ظرفيت و كارايي آن افزوده شود.
از ديگر اهداف برنامه‌ريزي كاربري زمين تشخيص مناسب‌ترين نوع استفاده از يك قطعه زمين است كه بيش‌ترين فايده را با كم‌ترين هزينه به دست مي‌دهد و به همين واسطه توسعه به طور منطقي صورت مي‌گيرد، رفاه عمومي و سلامتي مردم هم تأمين مي‌شود.
براي دستيابي به اين اهداف بايد در مورد نحوه استفاده از زمين به درستي تصميم‌گيري كرد.
در مورد نحوه استفاده از زمين، دو ديدگاه يا دو قطب نظري متفاوت وجود دارد:
الف ـ زمين به عنوان دارايي و كالاي خصوصي كه تابع حقوق و قوانين مالكيت فردي است.
ب ـ زمين به عنوان منبعي مشترك مثل هوا و آب، كه متعلق به همگان است.
روند تحولات برنامه‌ريزي اجتماعي و شهري، نوعي گرايش و تمايل از ديدگاه اول به سمت ديدگاه دوم را نشان مي‌دهد. شرايط اجتماعي و اقتصادي در هر جامعه و شهر، تعيين‌كننده نحوه رويكرد نسبت به چگونگي تركيب حقوق خصوصي و حقوق عمومي در بهره‌گيري از زمين است.
كاربري زمين و مباحث اقتصادي
مفهوم بحث اقتصادي در كاربري زمين در 1920 با مقاله ميزس شروع شد. او بر اين نكته تأكيد كرد كه بدون بازار قيمت، توليدكنندگان و مصرف‌كنندگان نمي‌توانند تصميم اقتصادي عقلاني بگيرند. بدون چنين اطلاعاتي امكان محاسبه هزينه‌ها يا درآمدها وجود ندارد و اگر محصولات با قيمت بسيار بيشتر از آنچه مي‌ارزند، به وسيله متقاضيان قيمت‌گذاري شوند، راهي براي فهميدن اين وجود ندارد.
او نتيجه‌گيري كرد كه محاسبات عقلاني در جهت تعديل توليدات براي رضايت خواست‌هاي انساني در اقتصادي كه به صورت دستوري اداره مي‌شود كه در آن قيمت‌ها غايبند، غيرممكن است. در مقابل، بازار، منابع را به مواردي اختصاص مي‌دهد كه قابليت سوددهي دارند. براي مثال، وقتي در قيمت پيش‌بيني شده ذرت به نسبت سويا افزايش رخ دهد، كشاورزان زمين بيشتري را به كاشت ذرت تغيير مي‌دهند. استفاده از منابع اقتصادي وقتي ممكن است كه قيمت‌ها نقش واسطه را به همان خوبي كه در محصول نهايي بازي مي‌كنند، بين محصولات و عوامل توليد بازي كنند.
فرض زيربنايي در اقتصاد نئوكلاسيك بر اين است كه عوامل اقتصادي بر اثر منافع شخصي برانگيخته مي‌شوند. اين فرضيه در مورد توليدكنندگان (برعكس مصرف‌كنندگان) به طور معمول به صورت فرضيه رفتار حداكثرسازي سود بيان مي‌شود.
تصميمات توليدي اختصاصي، شامل توزيع زمين بين كاربري‌هاي متغير كه در جهت حداكثرسازي سودآوري براي هر توليدكننده منفرد اتخاذ مي‌شود. با محدوديت‌هايي در ارتباط است كه فن‌آوري غالب، منابع و سياست‌هاي جاري تحميل مي‌كند. اين فرض ممكن است افراطي به نظر برسد، اما رويكرد تحليلي قدرتمندي را براي كشف كاربري زمين و تغيير آن مطرح مي‌كند.
باتوجه به رفتار اقتصادي توليدكننده مبني بر حداكثرسازي سود، تعيين كاربري در اراضي موردنظر در يك موقعيت خاص به سودآوري‌هاي نسبي كاربري‌هاي بالقوه آن بستگي خواهد داشت.
به عقيده‌ي «ژان باستيه» ارزش اضافي عامل اصلي تغيير كاربري‌ها است. بنابراين قيمت زمين يكي از عوامل تأثيرگذار در تعيين نوع كاربري و تغيير آن است. تغيير در قيمت يكي از مشهودترين بازتاب‌هاي اقتصادي مداخله در بافت كالبدي شهرها است. معمولاً تغييرات آگاهانه و برنامه‌ريزي شده بافت كالبدي شهرها با افزايش قيمت زمين همراه است. اين امر از طريق افزايش تقاضا صورت مي‌گيرد كه خود در نتيجه بهبود دسترسي به اراضي شهري يا از طريق ارتقاي كيفيت محيط و دسترسي به خدمات شهري حاصل مي‌شود.
افزايش قيمت زمين هزينه داخلي را افزايش مي‌دهد و موجب مي‌شود تا براي جبران هزينه، بر شدت استفاده از زمين افزوده شود. از اين رو كاربري‌هاي شهري براساس ميزان توانايي در پرداخت هزينه زمين در سطح شهر توزيع مي‌شوند و با جابه‌جايي مستمر، بافت كالبدي شهرها را دستخوش تغيير قرار مي‌دهند.
تحليل‌هاي اقتصادي نئوكلاسيك فرض اساسي خود را براين اساس مبتني كرده‌اند كه عوامل اقتصادي به وسيله منافع مشخص برانگيخته مي‌شوند و با توجه به رفتار اقتصادي افراد، تعيين كاربري اراضي در يك موقعيت خاص به سودآوري نسبي كاربري‌هاي بالقوه آن بستگي خواهد داشت.
در نمونه مورد مطالعه با توجه به قيمت بالاي زمين سودآورترين كاربري در محله «جمال‌آباد» با توجه به قيمت بالاي زمين، كاربري مسكوني خواهد بود. در محله يوسف‌آباد تنوع كاربري بيشتر از جمال‌آباد است و كاربري‌هاي تجاري و اداري در اين محل وجود دارد و خدمات و كاربري‌هاي عمومي كه متولي ايجاد آن مديريت شهري است، در محله ياخچي‌آباد ديده مي‌شود كه زمين قيمت كم‌تري نسبت به دو محله ديگر دارد.
از آن‌جا كه بخش خصوصي صرفاً به سودآوري كاربري مي‌انديشد و بنا بر نظريه «باستيه» كه بيان شد، ارزش افزوده عامل اساسي در تعيين كاربري است و نيازهاي عمومي شهروندان تعيين‌كننده نوع عرضه كاربري‌ها نيست، تنوع كاربري در اين سه محله مويد آن است كه هر كدام از انواع كاربري در محله‌اي كه سود بيشتري براي آن متصور بوده مكان‌يابي شده است.
در طرح تفصيلي سال 75 قطعه‌هاي برداشت شده در خيابان اسدآبادي در محله يوسف‌آباد به كاربري مسكوني اختصاص يافته است اما در اين برداشت در سال 87 مشخص شده است كه افراد ساكن، قسمتي از حياط يا ساختمان مسكوني خود را تغيير كاربري داده و به كاربري تجاري تبديل كرده‌اند.
جمع‌بندي ديدگاه هاي مربوط به محلات شهري چنين است كه لفظ محله صرفاً به بلوك‌هاي مسكوني اطلاق نمي‌شود و عناصري مثل مدرسه ابتدايي و پارك كودك و فروشگاه‌ها و خدمات محله‌اي جزء لاينفك محله هستند.
تأثير قيمت زمين بر تعيين كاربري‌ها به قدري است كه جز با دخالت دولت در اين امر، سامان‌دهي و تأمين كاربري‌هاي لازم و نحوه توزيع مناسب آنها صورت نخواهد گرفت و برخي از كاربري‌ها به علت سوددهي كم‌تر هيچ‌گاه توسط بخش خصوصي عرضه نمي‌شوند و برخي ديگر به علت سوددهي بالا در نواحي‌اي است كه براي اين‌گونه از كاربري‌ها مناسب نيست يا مكان‌يابي آنها موجب بروز ناسازگاري با ساير كاربري‌ها و يا مشكلات ترافيكي مي‌شود.
براي ساختن شهر پايدار بايد محلات شهري از توسعه مناسب برخوردار باشد و كاربري‌ها در اين محلات داراي سرانه استاندارد باشند. وجود فضاهاي باز اجتماعي كه امكان آسايش و فراغت شهروندان را به وجود مي‌آورد، به علت قيمت بالاي زمين قابل دسترسي نسيت. فضاهاي نيمه‌عمومي مانند فضاي پيرامون ساختمان‌هاي مسكوني، اداري، مراكز خدماتي و محوطه‌هاي تجاري در جايي مثل جمال‌آباد وجود ندارد. چرا كه در اين محله قيمت هر مترمربع زمين بيش از 5 ميليون تومان است و صاحبان زمين در صدد استفاده بيشتر از فضا براي تبديل آن به كاربري‌هاي سودآور هستند و سعي دارند كه فضاي عمومي را هم اشغال كنند.
در يوسف‌آباد، اين فضاها به ميزان بسيار كم جلو واحدهاي تجاري وجود دارد و اين فضا براي اين تعداد واحد ناكافي است.
در ياخچي‌آباد فضاهاي باز عمومي و نيمه‌عمومي بيشتر ديده مي‌شود. كوچه‌هاي باريك كه براي دسترسي واحدهاي مسكوني به ناچار پديد آمدند در جلو درب خانه‌ها فضايي را به وجود آورده‌اند كه هم فضاي بازي كودكان و هم گفت‌وگوي بزرگسالان را فراهم كرده است.
رابطه قيمت زمين و تغيير كاربري
ارزش اضافي كه به دلايل مشروع يا نامشروع براي زمين شهري به وجود مي‌آيد، موجب تغيير كاربري آن زمين مي‌شود. در واقــع اين ارزش اضــافي تـــأثير خود را روي قيـــمت زمين مي گذارد و مالك يا ساير افراد را متمايل به تغيير كاربري و ايجاد كاربري متناسب با رانت آن اراضي مي‌سازد.
ارزش اضافي نامشروع ممكن است از تغيير قوانين و ضوابط يا تغيير كاربري يك زمين يا خريد تراكم صورت گيرد.
قيمت زمين تأثير مستقيم بر تغيير كاربري دارد، اما نحوه تأثيرگذاري آن در محلات و مناطق مختلف متفاوت است.
يكي از تأثيرات افزايش قيمت بر كاربري، تغيير كاربري زمينهاي كشاورزي و باغ ها است. در صورت نبود نظارت مديريت شهري با افزايش تقاضا براي زمين و قيمت زمين، زمينهاي كشاورزي و باغ ها به واحدهاي مسكوني تبديل مي‌شود.
مي‌توان دانست كه سرمايه‌گذار وقتي براي استفاده از زمين در كاربري‌هاي مختلف مسكوني، تجاري و صنعتي مخير مي‌شود، كاربردي را برمي‌گزيند كه ارزش حال و در نتيجه ارزش بازاري بيشتري به همراه داشته باشد و رانت بيشتري را عايد وي كند.
به عقيده «دانكرلي» مبلغي كه تصاحب‌كننده زمين حاضر به پرداخت آن است، به برگشت مورد انتظار از زمين پس از كسر همه مخارج بستگي دارد و او در عين حال اين برگشت را با برگشت پيش‌بيني شده از سرمايه‌گذاري بديل مقايسه مي‌كند.
در كشوري مثل ايران كه تورم باعث كاهش فرصت سرمايه‌گذاري مي شود و ارزش افزوده در بخش ساختمان بالا است و تقاضا براي مسكن با توجه به مهاجرت به تهران رو به افزايش است، سرمايه‌گذاران يا مالكان زمين، با تغيير كاربري زمين خود به مسكوني به ساختن آپارتمان روي مي‌آورند و حتي براي دستيابي به سود بيشتر واحدهاي مسكوني خود را در بازار عرضه نمي‌كنند تا آن را گران‌تر بفروش رسانند.
اين گونه واحدها نه فقط در پاسخ به نياز واقعي به مسكن ساخته نشده‌اند، بلكه به نيازهاي كاذب پاسخ مي‌دهند. به دليل اينكه ساخت و سازها با سطح درآمد مردم مطابقت ندارد و برج‌سازي در شمال تهران در خدمت نيازهاي خاص است.
ارزش اضافي به عنوان عامل مهم تغيير كاربري در تمامي زمينهاي شهري ديده مي‌شود و سبب تغيير زمينهاي كشاورزي و روستايي به زمينهاي شهري شده است و در شهر هم در محله‌اي مانند «جمال‌آباد» كه به عللي از قبيل آرامش، امنيت، منزلت اجتماعي و دسترسي به مراكز تفريحي و ساير نقاط شهر و مسايل زيست‌محيطي اين ارزش افزوده بيشتر است، تغيير كاربري بيشتر صورت گرفته و مي‌گيرد و باغات با قدمت بيش از 100 سال تبديل به برج‌هاي مسكوني مي‌شوند. در محله يوسف‌آباد به دلايلي از قبيل قرار گرفتن در مركز شهر و دسترسي به ساير نقاط، تمايل به تغيير كاربري مسكوني به اداري و تجاري وجود دارد و رانت اين زمين‌ها به علت تجمع خرده‌فروشي و ادارات و مراكز فعاليت است.
در 200 قطعه مورد مطالعه در هر محله، در محله جمال‌آباد 12 باغ و خانه باغ در حال تخريب بودند. در محله يوسف‌آباد دو خانه باغ در حال تخريب و تبديل به ساختمان مسكوني بودند. با افزايش قيمت زمين، مالكان باغ‌ها آنها را به بساز و بفروش‌ها فروخته و آنها با پرداخت جريمه به شهرداري اقدام به تخريب باغ ها مي‌كنند. در جنوب تهران افزايش قيمت زمين موجب تبديل زمينهاي كشاورزي و باير به كاربري مسكوني و تجاري و توليد شده است.
در ماده يك قانون حفظ و گسترش فضاي سبز و جلوگيري از قطع بي‌رويه درختان مصوب 11/5/52 بيان شده است كه براي حفظ و گسترش فضاي سبز و جلوگيري از قطع بي‌رويه درختان، قطع هرگونه درخت در محدوده قانوني و حريم شهرها بدون اجازه شهرداري ممنوع است و در تبصره 3 ماده 3 آمده است در هر پروانه ساختماني كه براساس طرح جامع يا هادي شهرها از طرف شهرداري‌ها صادر مي‌شود، تعداد درختي كه در اثر هر ساختمان قطع مي‌شود، تعيين و قيد خواهد شد.
در ماده 9 اين قانون آمده است هر كس بر خلاف مقررات اين قانون مرتكب از بين بردن درختان مشمول اين قانون شود، همچنين مالكان باغ ها كه عمداً موجبات از بين رفتن درختان مشمول اين قانون را فراهم كنند، به حبس جنحه تا سه سال و پرداخت جزاي نقدي محكوم مي‌شوند.
براساس آنچه از قوانين فوق استنباط مي‌شود، هرگونه تغيير كاربري باغات به نحوي است كه شهرداري بر حسب سليقه و تشخيص خود اقدام مي‌كند و اين امر موجب شده است كه قوانين در محلات مختلف منعطف باشد.
انتخاب نوع كاربري يا تصميم در مورد تغيير كاربري زمين بسيار حساس و مهم است، چون براي هميشه امكان ساير كاربري‌ها از يك قطعه زمين گرفته مي‌شود و كاربري منتخب براي مدت طولاني و در بعضي موارد به صورت غيرقابل بازگشت بر روي زمين باقي مي‌ماند و در صورت تغيير مديريت شهري يا پي‌بردن به تصميم اشتباه، امكان جبران آن وجود ندارد.
به طور مثال ديگر در محله جمال‌آباد امكان تخريب ساختمان مسكوني و احياي باغ يكصد ساله و يا برجي كه ديد و منظر كوه‌هاي شمال شهر را از بين مي‌برد، وجود ندارد و به همين ترتيب، در محله يوسف‌آباد امكان تغيير كاربري ساختمان‌هاي بلند مرتبه اداري كه بدون توجه به مسائل ترافيكي و فضاي باز مناسب ايجاد شده‌اند، وجود ندارد.
گرچه عوامل متعدد و مختلف در تغيير كاربري محلات نقش داشته است، اما افزايش قيمت زمين يكي از عوامل بسيار مهم در تغيير و دگرديسي محلات محسوب مي‌شود. در هر كدام از اين محلات يك سري علل موجب افزايش قيمت و ميل به تغيير كاربري شده است، ولي با گذشت زمان افزايش قيمت يا خود به تنهايي عامل تغيير بوده يا در كنار ساير عوامل در نوع تغيير و سرعت آن تاثيرگذار بوده است.
جمع بندي
نحوه تعيين كاربري ارضي از مهم‌ترين و تاثيرگذارترين مباحث برنامه‌ريزي شهري است. نحوه تعيين كاربري در محلات شهري نه فقط به برآوردن نيازهاي مادي و زيستي شهروندان مي‌پردازد، بلكه به لحاظ روان‌شناسي و تامين امنيت رواني و حتي ميزان جرم و جنايت تاثير به سزايي دارد.
با مطالعه نظريات شهرسازان مي‌توان به اين نتيجه رسيد كه ايجاد محيط‌آرام و برآوردن نيازهاي ساكنان محله بسيار مهم‌تر از ايجاد سرپناه است. ايجاد كاربري‌هاي متنوع و مورد نياز در محله، فضاي سبز عمومي و وجود مغازه‌هاي مختلف كه چشم خيابان و سبب برقراري امنيت آن هستند و در نظر گرفتن تاسيسات زيربنايي و تسهيلات عمومي از ملزومات يك محله است.
در بررسي‌هاي آماري بين قيمت زمين و ساير متغيرها، مشخص شد كه قيمت با كاربري زمين داراي بالاترين ضريب همبستگي است. در نمونه مورد مطالعه اين پژوهش، قيمت زمين با تنوع كاربري رابطه معكوس دارد و ضريب همبستگي بين اين دو متغير منفي است.
با توجه به نتايج به دست آمده از نمونه در جايي كه قيمت زمين بيشتر است، كاربري تنوع كم‌تري دارد. كاربري‌هاي عمومي مانند فرهنگي، ورزشي، فضاي سبز و آموزشي و بسياري از خرده‌فروشي‌هاي مورد نياز محلي در زمينهاي با قيمت بيشتر يا وجود ندارد و يا داراي سرانه كم‌تري است.
قيمت بالاي زمين در محلات مانع از شكل‌گيري مركز محلات به طور مطلوب و صحيح شده است. مركز محلات فاقد فضاي فرهنگي، كتابخانه، مسجد و فضاي سبز است.
بخش خصوصي به سودآوري فعاليت خود مي‌انديشد و در تعيين نوع كاربري به ميزان بازده آن توجه مي‌كند و در انتخاب فعاليت خود به رانت زمين مورد نظر و تناسب درآمد حاصله با اجاره بهاي محل انتخابي توجه دارد. بنابراين مديريت شهري وظيفه تامين كاربري‌هاي عمومي مانند فضاي سبز، فرهنگي و مذهبي را دارد، اما به دليل قيمت بالاي زمين توانايي تصرف و تملك زمين براي استفاده در خصوص كاربري مورد نياز را ندارد.
