تعریف شهر و شهرداری

کلمه «شهر» یا «مدینه» در بسیاری از کشورهای جهان از کلمات یونانی و رومی اتخاذ گردد که معنی آن کلمات «تمدن» یا «مقررات» بوده است. به این ترتیب شهر به جایی اطلاق می شده است که در آنجا تمدن و مقررات بر توحش و خشونت غلبه داشته باشد. از نظر حقوقی شهر محلی است با حدود قانونی که در محدوده جغرافیایی بخش واقع شده و از نظر بافت ساختمانی، اشتغال و سایر عوامل دارای سیمایی با ویژگی های خاص خود بوده به طوری که اکثریت ساکنان دائمی آن در مشاغل کسب، تجارت، صنعت، کشاورزی و خدمات و فعالیت های اداری اشتغال داشته و در زمینه ی خدمات شهری از خود کفایی نسبی برخوردار و کانون مبادلات اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی حوره جذب و نفوذ پیرامون خود بوده و حداقل دارای ده هزار نفر جمعیت باشد.

اداره ی امور شهر با شهرداری است. شهردار توسط شورای اسلامی شهر برای یک دوره چهار ساله انتخاب می شود. نصب شهرداران در شهرهای با جمعیت بیشتر از دویست هزار نفر و مراکز استان بنا به پیشنهاد شورای شهر و حکم وزیر کشور و در سایر شهرها به شورای شهر و حکم استاندار صورت می گیرد.

اداره ای که عهده دار امور شهر است و شهردار در رأس آن قرار دارد شهرداری نامیده می شود. (کامیار، غلامرضا، 1379، صص26-27)

اهمیت شهر و نیاز به مؤسسه ای که تولیت عهده دار باشد موجب شد که مجلس شورای ملی در اولین دوره ی قانون گذاری قانون بلدیه را به تصویب برساند. این قانون شامل 108 ماده بود که در تاریخ 12/3/1286 به تصویب رسید. در این قانون به صراحت به موضوع تخلفات ساختمانی اشاره نشده بود. ولی بند 7 ماده ی 2آن، یکی از وظایف بلدیه را مواظبت در این می دانست که معابر شهر موافق نقشه معینی باشد. در سال 1304 قانون مجازات عمومی تصویب شد و ماده ی 1276 این قانون به نحوه تهیه و تصویب آیین نامه امور خلافی اختصاص داشت. در تاریخ 22/5/1324 آیین نامه ی امور خلافی به تصویب وزیر عدلیه رسید و ماده ی سوم آن در خصوص موضوع مورد بحث بیان داشت. اشخاص ذیل به هفت تا ده روز حبس تکدیری و از 100 تا 200 ریال غرامت محکوم می گردند 1-.... 2- .... 3- .... 4- ...5- ...، کسانیکه بدون پروانه ی شهرداری و نقشه تصویب شده اقدام به ساختمانی نمایند که مشرف به معابر عمومی و خیابان باشد.

این ماده احداث بنا بدون پروانه را علی الاطلاق مشمول مجازات قرار نمی داد ولی گام مهمی در حمایت کیفری از شهربازی محسوب می شد. به هر حال با گذشت زمان نقایص قانون بلدیه سال 1286 آشکار می شد و همین امر موجب جایگزین شدن قوانین دیگر هم چون قانون بلدیه مصوب 30/2/1309- قانون شکیل شهرداری و انجمن شهرها و قصاب گردید.

بعد 24 ماده ی 55 قانون اخیر صریحاً اعلام نمود یکی از وظایف شهرداری ، دور پروانه ساختمان است. ولی متن قانونی شخصی برای پیشگیری از تخلفات ساختمانی وجود نداشت در سال 1345 این نقیصه برطرف شد و گام بلندی برای شناسایی طرح های شهری، مرجع و نحوه ی رسیدگی به تخلفات ساختمانی برداشته شد.

قانون اصلاح پاره ای از مواد، الحاق مواد جدی به قانون شهرداری مشتمل بر سی و سه جز بود که در تاریخ 27/11/1345 به تصویب رسید. این قانون مواد قانون شهرداری را به 113 ماده افزایش داد و ماده 97 این قانون شورای عالی شهربازی را مورد شناسایی قرار داد.

ماده ی صد آن که فعلاً نیز قدرت اجرایی دارد به مأمورین شهرداری اجازه داد، رأساً از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف پروانه جلوگیری نماید و تبصره این ماده کمیسیونی را پیش بینی کرد که حق رسیدگی به تخلفات ساختمانی و شهرسازی را برعهده داشتند موجب شد که در تاریخ 1/3/1352 قانون نظام معماری و مهندسی در 15 ماده و 9 تبصره به تصویب برسد. در تاریخ 6/6/1356 موادی از این قانون اصلاح شد.

وظایف شهرداریها

وظایف شهرداریها را می توان براساس ماده 55 قانون شهرداریها به دو قسمت وظایف عام و خاص تقسیم کرد:

الف- وظایف خاص شهرداریها

- ایجاد خیابان ها، کوچه ها، میدان ها، باغ های عمومی، مجراهای آب و توسعه معابر در حدود قوانین موضوعه (بند 1).

- تنظیف، نگاهداری، تسطیح معابر، نهرهای عمومی، مجراهای آب و فاضلاب و پاکسازی قنات های مربوط به شهر با وسایل ممکن (بند2)

- سد معابر عمومی، اشغال پیاده روها و استفاده غیرمجاز از میدان ها، پارک ها و باغ های عمومی برای کسب یا سکونت و یا هر عنوان دیگری ممنوع است و شهرداری مکلف است از آن ها جلوگیری و در رفع موانع موجود و آزار نمودن معابر و مکان های ذکر شده فوق به وسیله مأمورین خود راساً اقدام کند. در مورد دکه های نصب شده قبل از تصویب این قانون، شهرداری مکلف است نسبت به برداشتن آن ها اقدام و چنانچه صاحبان این قبیل دکه ها ادعای خسارتی داشته باشند با نظر کمیسیون مقرر در ماده 77 نسبت به جبران خسارات آن ها اقدام کند ولی کسانی که بعد از تصویب این قانون اقدام به نصب دکه هایی در معابر عمومی می کنند شهرداری حق ادعای هیچ گونه خسارت نخواهد داشت(تبصره اصلاحی 27/11/1345)

- شهرداری مکلف است محل های مخصوصی برای تخلیه زباله و نخاله و فضولات ساختمانی و مواد رسوبی فاضلاب ها و نظایر آن ها تعیین و ضمن انتشار آگهی به اطلاع عموم برساند (تبصره 4 الحاقی 17/5/1352)

محل های تخلیه زباله های خارج از محدوده شهر تعیین شود محل تأسیس کارخانجات تبدیل زباله به کود به تشخیص شهرداری خواهد بود.

رانندگان وسایل نقلیه اعم از کندرو و یا موتوری مکلفند آن ها را فقط در محل های تعیین شده از طرف شهرداری خالی نمایند. مجازات متخلفین طبق ماده 276 قانون کیفر عمومی تعیین می شود. در صورت تخلف مراتب هربار در گواهینامه رانندگی متخلف قید و اگر ظرف یک سال 3 بار مرتکب همان تخلف شود بار سوم به حداکثر مجازات خلافی محکوم و گواهینامه او برای یک سال ضبط می شود و در همان مدت از رانندگی ممنوع خواهد بود. به تخلفات مزبور در دادگاه بخش رسیدگی خواهد شد.

- ایجاد غسالخانه و گورستان در تهیه وسایل حمل جنازه و رماقبت در انتظام امور آن ها (بند 13)

- اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و هم چنین رفع خطر از بناها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی، کوچه ها، مکان های عمومی، دالان های عمومی و خصوصی، پرکردن و پوشاندن چاه ها و چاله های واقع در معابر، جلوگیری از گذاشتن هر نوع اشاء در بالکن ها و ایوان های مشرف و مجاور به معابر عمومی که افتادن آن ها موجب خطر برای عابرین است و جلوگیری از ناودان ها و دودکش های ساختمان ها که باعث زحمت و خسارت ساکنین شهرها باشد(بند 14، اصلاحی 27/11/1345)

تبصره- در کلیه موارد مربوط به رفع خطر از بناها و غیره و رفع مزاحمت های مندرج در ماده فوق، شهرداری پس از کسب نظر مأمور خود به مالکین یا صاحبان وسایل نصب شده شهرداری راساً با مراقبت مامورین خود اقدام به رفع خطر یا مزاحمت خواهد نمود و هزینه این کار را به اضافه صدی پانزده خسارت از طرف دریافت خواهد کرد (الحاقی 27/11/1345).

مقررات فوق شامل کلیه مکان های عمومی مانند سینماها، گرمابه ها، مهمان خانه ها، مغازه ها، قهوه خانه ها، کافه رستوران ها، پاساژها و امثال آن که محل رفت و آمد مراجعه عمومی است (تبصره بند 14 الحاقی 27/11/1345)

- حفظ و اداره کردن دارایی منقول و غیرمنقول شهرداری و اقامه دعوا برابر اشخاص دفاع از دعاوی اشخاص علیه شهرداری، (بند 7)

- برآورد و تنظیم بودجه و متمم بودجه و اصلاح بودجه و تفریح بودجه شهرداری و تنظیم پیشنهاد برنامه ساختمانی و اجرای آن پس از تصویب انجمن شهر یک نسخه از بودجه مصوب و برنامه ساختمانی به وسیله فرماندار یا بخشدار به وزارت کشور ارسال می شود (بند8)

- پیشنهاد اصلاح نقشه شهر به صورت لزوم و تعیین قیمت عادلانه ی اراضی و بناهای متعلق به اشخاص که موردنیاز شهر باشد. توسعه معابر و تأمین محل پرداخت آن و ایجاد و توسعه معابر و خیابان ها و میدان ها و باغ های عمومی و تهیه اراضی لازم برای ساختمان مخزن و نصب دستگاه تصفیه و آبگیری و متعلقات آن ها (قانون توسعه معابر(بند17)).

- صدور پروانه برای کلیه ساختمان هایی که در شهر ایجاد می شود (بند 24)

تبصره- (مصوب 17/5/1352) شهرداری در شهرهای که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه های ساختمانی، نوع استفاده از ساختمان را قید کند در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیر تجاری، محل کسب یا پیشه و یا تجارت دائر شود شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره یک ماده صد این قانونن مطرح می نماید و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالک یا مستاجر با تعیین مهلت مناسب که بنای از دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب، پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه تصمیم می گیرد.

این تصمیم به وسیله مامورین شهرداری اجرا می شود و کسی که آگاهانه از محل مزبور پس از تعطیل برای کسب، پیشه و یا تجارت استفاده کند به حبس جنحه ای از شش ماه تا دو سال و جزای نقدی از پنج هزار ریال تا ده هزار ریال محکوم خواهد شد و محل کسب نیز دوباره تعطیل می شود.

دایر کردن دفتر وکالت، مطب، دفتر اسناد رسیمی، ازدواج و طلاق و دفتر روزنامه و مجله و دفتر مهندسی به وسیله مالک از نظر این قانون استفاده تجاری محسوب نمی شود(تبصره ذیل بند 24، مصوب 17/5/1352)

- ساختن خیابان ها و آسفالت کردن سواره روها و پیاده روهای معابر و کوچه های عمومی و جوی ها (شهرها) و جدول های از سنگ آسفالت و امثال آن به هزینه ی شهرداری هر محل (بند 25 اصلاحی 27/11/1345) است.

ب- وظایف عام شهرداری ها

براساس ماده 55 قانون شهرداری ها به تنهایی و یا با همکاری سایر موسسات وظایف خود را انجام می دهد (جدول شماره 1و2) این وظایف عبارتند از:

- انجام معاملات شهرداری اعم از خرید و فروش اموال منقول و غیرمنقول، مقاطعه، اجاره و استجاره پس از تصویب انجمن شهر با رعایت صلاح و صرفه و مقررات آیین نامه مالی شهرداری ها پیش بینی شده در این قانون، (بند 9 م 55)

- اهداء و قبول اعانات و هدایا به نام شهر با تصویب انجمن

اعانات پرداختی به شهرداری یا موسسات خیریه از طرق وزارت دارایی جزء هزینه قابل قبول اعانه دهندگان پذیرفته می شود و اعانه دهنده نسبت به مبلغ اعانه ای که داده است از مالیات بر درآمد معاف می باشد(بند10)

- تهیه آمار مربوطه به امور شهر و موالید و متوقیات (بند 12)

- جلوگیری از شیوع بیماریها مسری انسانی و حیوانی و اعلام اینگونه بیماری ها به وزارت بهداشت و درمان و دامپزشکی و شهرداری ها مجاور هنگام بروز آن ها و در نگاهداشتن بیماران مبتلا به این بیماریها و معالجه و دفع حیواناتی که مبتلا به بیماریهای مسری بوده و در سطح شهر پراکنده هستند و بدون صاحب مانده اند (بند 15)

- تهیه مقررات صنفی و پیشنهاد آن به انجمن شهر و مراقبت در امور اصناف و پیشه وران (بند 16)

- تهیه و تعیین میدان های عمومی برای خرید و فروش ارزاق و توقف وسایط نقلیه و غیره (بند 18)

- تهیه و تدوین آیین نامه برای فراوانی و مرغوبیت و حسن اداره فروش گوشت و نان شهر و اجرای آن پس از تصویب انجمن شهر(بند 19)

- جلوگیری از ایجاد و تاسیس کلیه مکان هایی که به نحوی موجب مزاحمت برای ساکنین شهر می شود و یا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست. شهرداری مکلف است از تاسیس کارخانه، کارگاه ها، گاراژهای عمومی، تعمیرگاه ها، مغازه ها و همچنین مراکزی که مواد محترقه می سازند، اصطبل چارپایان، مراکز دامداری و به طور کلی تمام مشاغل و کسب هایی که ایجاد مزاحمت و سروصدا می کنند و یا تولید دود و یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران می کنند جلوگیری نماید و در تخریب کوره های آجر، گچ و آهک و خزینه گرمابه های عمومی که مخالف بهداشت است اقدام نماید و با نظارت و مراقبت در وضع دودکش های مکان های کارخانه ها و وسایط نقلیه که کارکردن آن ها دود ایجاد می کند از آلوده شدن هوای شهر جلوگیری نماید و هرگاه تاسیسات مذکور فوق قبل از تصویب این قانون به وجود آمده باشد آن ها را تعطیل کند (بند 20، اصلاحی، 27/11/1345) شهرداری در مورد تعطیل، تخریب و انتقال مکان های اشاره شده به خارج از شهر مکلف است مراتب را ضمن دادن مهلت مناسبی به صاحبان آن ها ابلاغ نماید و اگر صاحب ملک به نظر شهرداری معترض باشد باید ظرف ده روز اعتراض خود را به کمیسیونی مرکب از سه نفر که از طرف انجمن شهر انتخاب خواهند شد تسلیم کند. رای کمیسیون قطعی و لازم الاجرا است (الحاقی 27/11/1345)

هرگاه رأی کمیسیون مبنی بر تائید نظر شهرداری باشد و صاحب ملک در موقع اعتراض نکرده و یا در مهلت مقرر شخصاً اقدام نکند شهرداری به وسیله مامورین خود راساً اقدام خواهد نمود (تبصره ذیل بند 20)

- احداث بناها و ساختمان های موردنیاز محل از قبیل رختشوی خانه، مستراح و حمام عمومی و کشتارگداه و میدان ها و باغ کودکان و ورزشگاه مطابق اصول صحی و فنی و اتخاذ تدابیر لازم برای ساختمان خانه های ارزان قیمت برای اشخاص بی بضاعت ساکن شهر (بند 21)

همفکری (تشریک مساعی) با نهادهای فرهنگی در حفط بناها، آثار باستانی شهر، ساختمان های عمومی، مساجد و غیره (بند 22)

اهتمام در مراعات شرایط بهداشت در کارخانه ها و مراقبت در پاکیزگی گرمابه ها و نگاهداری اطفال بی بضاعت و سرراهی (بند 23)

- پیشنهاد برقراری یا الغا عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان عوارض اعم از کالاهای وارداتی و صادراتی کشور و محصولات داخلی و غیره و ارسال یک نسخه از تصویب نامه برای اطلاع وزارت کشور(بند 26)

- به منظور تشویق صادرات کشور نسبت به کالاهای صادراتی بیشتر از یک درصد قیمت کالا نباید وضع عوارض شود (تبصره ذیل بند 26)

کالاهای عبوری از شهرها که برای مقصد معینی حمل می شود از پرداخت هرگونه عوارض به شهرداری های در مسیر معاف می باشد.

ماده اول قانون مصوبه بهمن ماه 33 راجع به تشویق صادرات و تولید از تاریخ تصویب این قانون طبق تبصره 1 این بند تصحیح می شود.

- (الحاقی 27/11/1345) وضع مقررات خاصی برای نام گذاری معابر و نصب تابلو و پلاک برای آن ها، شماره گذاری مکان ها، نصب تابلوی اعلانات، برداشتن و محو کردن آگهی ها از محل های غیرمجاز و هرگونه اقداماتی که در حفظ نظافت و زیبایی شهر موثر باشند (بند 27، الحاقی 27/11/1345)

- صدور پروانه کسب برای اصناف و پیشه وران، کلیه اصناف و پیشه وران مکلفند برای محل کسب خود از شهرداری محل پروانه کسب دریافت دارند (بند 28، الحاقی 17/11/1345)

- شهرداری می تواند نسبت به تعطیل محل کسب فاقد پروانه راساً و به وسیله مامورین خود اقدام نماید (تبصره ذیل بند28، الحاقی 27/11/1345) (حسینی، سیدعلی، 1385، صص79-84)

ماده اول قانون مصوبه بهمن‏ماه 33 راجع به تشویق صادرات و تولید از تاریخ تصویب این قانون طبق تبصره 1 این بند تصحیح می‏شود.

(الحاقی 27/11/1345) وضع مقررات خاصی برای نام‏گذاری معابر و نصب تابلو و پلاک برای آن‏ها، شماره‏گذاری مکان‏ها، نصب تابلوی اعلانات، برداشتن و محو کردن آگهی‏ها از محل‏های غیر مجاز و هرگونه اقداماتی که در حفظ نظافت و زیبایی شهر موثر باشند(بند 27، الحاقی 27/11/1345)

صدور پروانه کسب برای اصناف و پیشه‏وران،کلیه اصناف و پیشه‏وران مکلفند برای محل کسب خود از شهرداری محل پروانه کسب دریافت دارند(بند 28، الحاقی 17/11/1345)